机构编制监督检查工作
机构编制监督检查工作
中央编办监督检查司司长 于 宁
（2007年6月）
在加强机构编制管理方面，监督检查有用吗？编办自身编制就不多，人也有限，开展监督检查既得罪人，又劳心费力，甚至让上级领导有些担忧。不干不行吗？督查什么？怎么督查？查到问题如何处理？这一串问号常浮现在大家的脑海里。在座的各位领导都是老编办，我今天把机构编制监督检查工作给大家作一个汇报，意在抛砖引玉，和大家一起共同交流探讨监督检查工作中规律性的东西，以便今后更好地践行我们的职责。下面，我就把自己一点粗浅的认识和体会给大家汇报一下。
一、如何准确地认识机构编制监督检查工作
（一）监督检查的内涵
我们在工作中，会经常见到“监督检查”、“督促检查”、“督查”、“监察”等概念，其实这几个概念在外延虽有些区别，但内涵大体都差不多。
监督检查，顾名思义，包括监督和检查两个概念。监督包含从旁察看，通过察看，督促、推动之意；检查则含有巡察、考察、查究的意思。
从学科分类上讲，监督检查是管理科学中的一个重要分支，因为监督是管理系统中的一个子系统。通常人们所说的管理，主要是指“指挥”、“调配”、“安排”、“计划”、“规划”等，往往忽略了监督。这是导致目前监督检查理论和方法相对滞后的一个主要原因。
从工作范畴上讲，监督检查（督促检查）是实施科学决策中的一种领导行为，属于领导工作的范畴。江泽民同志曾指出，“决策的制定和实施方案的部署，事情只是进行了一半，还有更重要的一半就是要确保决策和部署的贯彻落实。为此，督促检查工作十分重要。开展督促检查是一个重要的领导环节和领导方法，此事切不可放松。”（我们简称“两个一半”）也就是说，监督检查（督促检查）工作的本质功能是优化系统和加强控制，是决策者对执行者施加的一种强制性的作用力。由此，引申出监督检查的两个基本内涵：一是“督查于决策之后”。这是老督查们的一句“口头禅”。就是说，督促检查是相对于贯彻落实决策而言的，有了决策，要去抓贯彻落实，这才会有督促检查。我们今天讲的督促检查，是一种推动决策已定了的、布置了的工作落实的实践活动，简言之就是抓贯彻落实。二是“领导是抓决策落实的第一责任人”。监督检查的行为主体是领导者，不是我们这些具体从事监督检查的同志。我们现在探讨的，以及在实际工作中做的，是经领导者授权之后的公务行为，也可以说是“行政委托”，是领导者开展督查的一部分，它是从属于领导行为的，是领导督查行为的辅助或者补充。从这种意义上讲，我们的督查工作既有主动性，又带有相当大的被动、从属的成份。主动性是我们依据有关规定制度例行公事，向领导提出建议，对某事进行督查；被动的是领导者不批示对某事进行督查，你不能自行去干，领导批示要督查的，你不能不干，而且必须抓好落实。从“不能干，到不能不干，再到不能不干好”，这里面大有文章可做，“运用之妙，存乎一心”，就看我们如何把握了。值得强调的是，在发挥主动性时，必须在获得领导的批准后才能行动。这是督查工作的原则。有没有特殊情况下，不经领导授权，就去督促检查的？在实际工作中，我没遇到过这种情况，因为一是领导未授予我们“先斩后奏”的权力；二是机构编制监督检查，目前尚未建立这种自行“应急”方案。
（二）中外历史上监督检查制度简介
1.中国古代的监督检查制度
中国历代统治者为维权、强权的需要，都十分重视监督检查制度。先秦法家代表人物韩非在《十过》论述到“国小无礼，不用诛臣，则绝世之势也”；唐太宗李世民鼓励谏官要“犯颜直谏”，也就是皇帝也要接受监督。正因为如此，自贞观之治，唐逐步走向繁荣。酷爱文学及京剧的同志，大家也许还记得上世纪六十年代初，由田汉先生编剧，杜近芳先生创演的《谢瑶环》一剧讲得就是，唐武则天称帝时，太湖一带闹事，武则天委派宫女谢瑶环作为钦差到太湖一带查案，当谢瑶环掌握了皇亲国戚霸占良田，抢民女，无恶不作的确凿证据后，将其党羽法办的事。剧中讲的就是督查办案。所以说，监督检查，督促检查，古来有之，既是政府行政的老资源，也是政府机构中的“老字号”。回首这一历史长河中，有五大亮点（秦汉魏晋、隋唐、宋元、明、清），概括起来，我国古代监督检查制度始创于秦，形成于汉，发展于唐，强化于明清。秦朝在中央设立御史大夫，换成今天的话就是皇帝的秘书长兼监察部长。在地方上，皇帝派御史常驻郡县，称“监御史”（也称“监郡御史”），负责监察郡内各项工作。汉朝继承了秦朝的制度，但较秦制更为严密。如在汉武帝时，为加强中央对地方的控制，将全国分为13个监察区，叫州部，每个州部设刺史1人，为专职监察官，对州部内所属各郡进行监督。魏晋南北朝时又形成了御史“闻风奏事”的制度。隋唐两朝进一步发展了监察制度，使监察机构更趋完备，监察机构和御史的权力有所扩大。唐朝中央设置御史台，下设台、殿、察三院，台院负责弹劾官员，殿院负责监督国库，察院负责六部及巡察州县官吏。御史台由正三品御史大夫为台长，设正四品御史中丞2人为辅佐；御史台享有一部分司法权，有权监督大理寺和刑部的司法审判案件。地方划分为15个监察区（道），每区设监察御史1人，专门巡回监察所属州县。谏官系统在唐朝也趋于完备。到了宋朝，中央设置沿袭唐朝，中央设御史台、谏院，地方有相应机构，在地方设通判，与知州平列，号称监州，有权随时向皇帝报奏，成为皇帝在地方上的耳目。此外，路一级的转运使、提点刑狱公事等，也负有监察州县的责任。按规定，御史有“闻风弹人”之权，每月必须向上奏事一次，称“月课”；上任后百日必须弹人，否则就要罢黜为外官或受罚俸处分，名为“辱台钱”。御史可以直接弹劾宰相，也有劝谏之责。御史台还有权分派御史参与重大刑事案件的审理。元朝对监察制度的创新，是在江南和陕西特设行御史台，其组织与中央御史台相同，作为中央御史台的派出机关。明朝中央将御史台改为都察院，下设都御史，“主纠察内外百官之司”，下设13道监察御史，共110人，负责具体监察工作。监察御史虽为都御史下属，但直接受命于皇帝，有“垂直管理”的意思，御史有独立进行纠举弹劾之权。明代永乐皇帝还建立御史巡按制度。出巡之官受皇帝之命，可兼管地方其他事务。都察院除执行监察权外，还握有对重大案件的司法审判权。这种监察权、审判权两权集于一院，大大提升了都察院的权威。战时，御史监军，随同出征。明代还将地方分区监察和中央按系统监察相结合，专设六科给事中，稽察六部百司之事，旨在加强皇帝对六部的控制。礼、户、吏、兵、刑、工六科，各设都给事中1人，左右都给事中各1人，给事中若干人。凡六部的上奏均须交给事中审查，若有不妥，即行驳回；皇帝交给六部的任务也由给事中监督按期完成，有效提高了官僚机构的行政效率。六科给事中与各道监察御史合称科道。科道官虽然官职不高，但权力很大，活动范围极广。因此，对科道官的选用十分严格。同时还规定，对监官犯罪的处分比一般官吏要重，“凡御史犯罪加三等，有赃从重论”。清朝监察机构基本沿袭明代，中央设都察院，地方设督抚、总督、巡抚。清朝监察制度最大的特点是监察权的集中。在中央，仍设都察院。各级官吏均置于都察院监督之下。清代都察院以都御史为主事官，他与六部尚书等重要官员共同参与朝廷大议。这是清代监察制度的一大特色，它参与了高层决策。都察院下设15道监察御史（清末增至22道），专司纠察之事。雍正年间，专察六部的六科给事中并入都察院。六科给事中和各道监察御史共同负责对京内外官吏的监察和弹劾。直到宣统，新内阁成立后，都察院才被撤销。
2.西方资本主义国家和我国港台地区的监督检查制度
监督检查特别是权力监督，是资产阶级反对封建君主制，倡导资产阶级民主思想的一个重要武器。17世纪，法国启蒙思想家代表人物、资产阶级国家学说和法学奠基人孟德斯鸠在《论法的精神》一书中提出了“三权分立”学说，他还提出了“要防止滥用权力，就必用权力监督权力。”他的学说成为资产阶级政治制度的基本原则。资本主义社会经过几百年的发展，使监督检查制度得到了不断的健全和完善。其监督检查体系可包括多方面，例如我们大家熟知的“三权分立”制度、司法审查制度、舆论监督等。就是各国政党内部也有一套党内监督制度。我在这里主要介绍一下二次世界大战后兴起的行政监察制度。
二战前，经济自由主义理论在资本主义国家中占据主导地位，人们反对政府过多干预经济，政府职权范围有限。在这种情况下，世界上许多国家都没有也不需要专门的政府内部监察机构来开展经常性的监督，对行政机关的监督主要是通过议会及其组织和领导的独立机构来开展。而在二战后，为了恢复和发展经济，政府采取了“全面干预”的政策，即著名的“凯恩斯主义”。政府承担着越来越多的社会经济公共职能，行政机关职权不断膨胀，使外部监督机关对行政机构的控制越来越艰难，其弊端和局限性逐步显现出来。于是，现代行政监察制度蔚然发展起来，并形成了不少比较有效的做法和突出的特点。
美国，于1978年后在各行政部门设立监察长制度。监察长由总统任命，直接向上级首长负责，独立行使职权，地位相当于副部长。由于监察长对各种行政部门的工作程序、内容都十分了解，因而能够比行政机关外部的监督更有效，更迅速。法国，于1973年通过颁布《调解员法》，正式建立了监察员制度。根据该法，调解员虽由国务委员会任命，但只能由行政法院限定的特定机构免职。调解员不从属于任何上级机关，不接受政府的任何指令，既不受行政监督，也不受政治控制。调解员相对于国会、政府和法院等国家机关具有很强的独立性。调解员任期6年，不得连任。法国行政调解员的管辖权限较大，不仅包括中央政府，而且包括地方政府。调解员经调查证实申诉属实时，有权建议被申诉机关改变原先决定，并建议给予申诉人以适当补偿。如果调解员发现法律法规本身有问题，还有权建议修改法律法规。调解员提出的许多修改法律的建议都被国会所采纳。调解员针对不良行政行为提出的建议如果得不到满意的答复，他可以在给总统和国会的报告中公开他的建议。如果被申诉人拒不采纳其建议的话，调解员还可以适用惩戒性程序等制裁措施。澳大利亚，于1976年颁布《监察专员法》建立了联邦监察专员制度。监察专员在澳大利亚也称为“冤情大使”，在民众中具有良好的声誉。澳大利亚联邦监察专员制度的特点之一是监察专员可以在地方设立办事机构。公民可以写信或亲自前往监察专员设在各地的办公室进行投诉。澳大利亚监察专员制度的另一特点是广泛运用电话传真等讯息设施，接受公民的投诉。在其他一些国家，监察专员只接受书面投诉，不接受电话投诉。在澳大利亚，专门为监察专员办公室设立公用免费电话热线。任何人都可以通过电话亲自提起投诉，或征得亲友同意后代表亲友投诉。监察专员办公室有专门的调查官倾听投诉，并解释监察专员办公室可以提供何种帮助。监察专员为投诉人进行的调查是免费的，而且监察专员有义务为投诉人保密。
我国台湾地区，在国民党控制大陆时期及败退台湾后，按照孙中山的“五权宪法”[①]，设置了监察院，作为中央政府最高监察机关，行使弹劾权、纠举权及审计权，蔡元培、于右任等都先后担任过院长。不过，2004年底，陈水扁提名的监察院正副院长人选与监察委员遭到国亲两党联盟冻结，至今这些位子还处于空缺状态。
我国香港特别行政区的廉政公署是香港主管行政监督工作的一个专门机构，它是直接隶属于特别行政区行政长官的一个独立机构，其独立性不但得到了法律的确认，而且在经费与人事方面也享有可靠的保证。它还拥有广泛的权力，主要采取惩治、防范、教育三种形式来开展工作。它不仅对贪污受贿等行为进行监督、惩处，更重视防范和教育，即从制度上堵塞可能造成贪污的漏洞，从思想观念上提倡廉洁奉公，从根本上铲除贪污受贿滋生的土壤。这种治标与治本相结合的方法十分值得我们学习借鉴。
3.党委督促检查工作
我们党在不同的历史时期，都十分重视监督检查工作。战争年代也十分重视监督检查工作，建国后更是加强了这方面的工作（“文革”十年除外）。经过几十年的实践，监督检查工作的体系己经比较完备，我归纳为以下六个方面：一是党内监督，二是人大法律监督，三是司法机关的监督，四是专门机关监督，如纪检监察机关和审计机关的监督，五是社会公众监督，如群众监督、新闻舆论监督等，六是内部监督或者叫业务监督，党委督促检查工作和机构编制监督检查工作都属于这类监督。因此，我在这里向大家再简要汇报一下党委督促检查工作及其对我们的启示。
督促检查是我党开展工作，抓好落实的传统法宝。在战争年代，党采取派工作组、设立巡视员协助领导等方式监督检查下面的工作，各级领导还亲自进行督促检查。建国初，毛泽东在《工作方法十六条》（1958年）中强调“工作检查，党委有责”。十一届三中全会后，邓小平同志针对“一项工作布置之后，落实了没有，无人过问，结果好坏，谁也不管”的情况，多次强调要建立责任制，狠抓落实。党委督促检查工作的正式开展是在20世纪80年代。从那时至今，大体可分为三个阶段：一是从1983至1989年为督查工作的第一阶段，称为起步阶段。党委督查工作始于1983年。当时中央的主要领导同志对中办指示：要把看到、听到、查到的无人过问的问题，通知有关单位检查办理，并催促落实。中办要专门有几个人做这个事，坚持下去，形成制度。同年11月，中央办公厅发出了《关于开展查办工作的通知》，对秘书部门开展查办工作的目的、内容和方法等提出了明确的要求。此后，查办工作迅速开展起来，从中办到地方各级办公（厅）室都配备了专职工作人员，主要负责督办有关单位办理、落实领导的批示。这一阶段对督查工作的叫法，叫“小查办”。二是从1990至1994年为督查工作的第二阶段，称为发展阶段。在1990年1月召开的全国党委秘书长座谈会上，中央领导同志强调要进一步加强督查工作。当时，江泽民同志刚上任不久，他在座谈会上指出，要改变“布置多、检查少、甚至有布置而无检查的状况。”并强调说，“抓而不实等于白抓”。江泽民同志还把督促检查工作作为各级办公室需要发挥的三个主要作用（即参谋助手作用、督促检查作用、综合协调作用）之一。时任中办主任的温家宝同志提出了实现督查工作的重点由批办督查向决策督查转移的指导思想，正式使用了“督查”这一概念，并提出了督促检查的工作重点、原则、方式的系统意见。这次会议后，从中办到地方各级办公（厅）室都逐步成立了专门的督查工作机构，订制度、搞细则、发文件，一步一步迈向了规范化、制度化。可以说，这一阶段督查工作实现了第一次飞跃。三是从1994年至今为督查工作第三阶段，称为新的提高阶段。以江泽民同志在中办报告上所作的“两个一半”的重要批示为标志，督查工作出现了第二次飞跃，由秘书行为回归到领导行为。在党委督查工作的带动下，各级政府也相应地成立了督查处，开展督查工作，发挥了好的作用。各级部门领导的督查意识日益加强。在这种形势下，包括机构编制部门在内的一些部门，都开展了这项工作，在法律法规、规范性文件以及领导讲话中，“督促检查”、“监督检查”的使用频率越来越高。
4.机构编制监督检查制度的确立及展望
机构编制监督检查工作是各级编委和编办的一项重要职责，既是工作的重点，也是工作的难点。中共中央、国务院《关于成立中央机构编制委员会的通知》（中发[1991]14号）规定，中央编委的主要职责之一是“监督检查各级机关机构编制的执行情况”。中办关于印发《中央机构编制委员会办公室职能配置、内设机构、人员编制方案》的通知（厅字[1994]2号）也规定，中央编办的主要职责之一是“监督检查各级行政管理体制和机构改革以及机构编制的执行情况”。但由于种种原因，对机构编制执行情况的监督检查，一直是机构编制工作中的薄弱环节。
2002年，中办、国办《关于进一步加强机构编制管理工作的通知》（厅字[2002]7号）明确提出“要建立健全机构编制督查机制，各级机构编制委员会办公室要有专门机构或专门人员负责督促检查工作”。“两办”通知下发后，各地陆续设立了监督检查机构。截止到2005年3月中央编办监督检查司成立前，全国己有19个省级编办设立了督查处，占全国31个省（区、市）的62%，有近百个市级编办设立了督查处，约占全国地级市总数的1/3。几年来，这支队伍深入实际督促检查，在机构编制监督检查管理中发挥了应有的作用。从省级编办监督检查处的运行情况看，监督检查工作开展得较早、较实的地方，机构编制管理工作相对也较好。实践证明，监督检查是加强和改进机构编制管理工作的一个有力手段。目前，我们己经出台了《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（两办厅字[2007]2号）、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和《机构编制监督检查工作暂行规定》三个件，今年我们还将与监察部共同起草“监督检查实体规定”。可以说，监督检查制度日益完善，手段日益丰富，但我们的工作切不可叶公好龙，没有条例、规范性文件时要求上面尽快制定；有了条例、暂行规定又不敢用、不全用或者用不足。
机构编制监督检查工作既有深刻的历史渊源背景，又是一项全新的工作，就其重要性而言，自其诞生之初，就预告了她光明的前景。铁林等办领导从一开始就对监督检查工作十分关注，多次对如何做好这些工作指示，做出批示。2006年3后，知论同志在南京召开的全国机构编制监督检查工作会议上指出，“未来的机构编制管理将分为三大块，第一块是政策研究，工作量会大于三分之一；再一块就是监督检查，工作量也会大于三分之一；第三块是审核审批，工作量会小于三分之一”。这个对未来形势的判断，不仅为我们监督检查工作指明了方向，也赋予了我们一项重要的使命。随着法制化环境的不断完善，监督检查工作在整个机构编制管理工作中的重要作用也日益凸现出来。两年多来，在中央编办领导的关心指导下，在省市编办的支持和配合下，整个机构编制系统的监督检查工作逐步纳入正轨，并向纵深方向发展。
（三）监督检查工作对决策的作用
决策是领导者最主要的职责。那么，监督检查工作在领导决策中扮演什么角色呢？
1.督促检查是顺利实现决策目标的重要保证。任何一项决策，都有其明确的目标。这个目标只有通过决策的执行系统，即执行部门的组织实施才能实现。开展督促检查，可以帮助执行部门克服消极的思想情绪，及时发现执行系统在执行过程中出现的偏差、阻力，找出阻碍决策得不到落实的问题和原因，及时总结和推广执行系统在执行过程中创造的新经验、好措施，保证决策目标的顺利实现。
2.督促检查是验证决策方案正确与否的重要途径。督促检查是联系决策和实践的桥梁，既是推动决策指导实践的助动力，又是进一步验证原有决策的重要环节。领导决策的正确与否，既需要事前进行科学论证，也需要在决策实施的过程中去进一步验证，也就是在实践中去验证，而验证的最好途径就是对决策方案的实施情况进行督促检查，在督查活动中广泛听取意见和反映，进行冷静的分析、思考，在督查活动中去发现、去探讨、去检验，坚持正确的决策，抛弃错误的决策，修订不完善的决策，维护决策的科学性、严肃性。
3.督促检查是完善和调整决策的重要步骤。领导决策是领导者在某一个时期对某一事物、事件的认识程度的客观反映。客观事物的发展有一个过程，人们对客观事物的认识也有一个过程，不可能一成不变，也不可能一次完成。正因为如此，对每一项具体的决策而言，必然有一个“提出决策方案——进入实施阶段——发现不完善方面——提出修正、调整、完善方案意见”的过程，而作为全过程中一个重要步骤的“发现不完善方面”环节，必须依赖督促检查。例如，某省的市县在公务员招考及教师入编时违规收取“入编费”，而此项工作也是由当地的市委、政府决策的。后经督查，市、县都纠正了这一错误做法。这个例子就是通过督查来调整完善决策举措的。通过督促检查，特别是领导亲自督查，对决策的实施过程进行跟踪监测，及时发现决策后出现的新情况、新问题，在此基础上对原有决策或调整、或修正、或弃旧出新，使之趋于完善和成熟，更加符合实际，更加切实可行。例如，《地方条例》和今年两办通知提出新的审批程序，事业编制由地市一级编办审核后报省级编办审批。区县一级编办审核事业编制的权限上收了。这就是对原有决策的修正，使其更符合实际和强化机构编制管理的需要。
4.督促检查是改进机关作风和提高工作效率的一个重要方法。开展督促检查工作，要把领导的决策、工作部署落实到基层，落实到群众中去，把党的主张变为群众的自觉行动；通过督促检查，促使领导机关和领导干部深入基层、调查研究、解决问题、多办实事，促进各项工作落实，切实改进工作方式；通过督促检查，促使政策执行部门加快办事节奏，克服形式主义、官僚主义和顶、推、拖、懒等现象；开展督促检查，可以促使领导干部走出办公室，不断深入基层、听取群众意见，关心群众疾苦，帮助解决各种困难和问题，理顺群众情绪，释放群众怨气，促生和谐氛围，使各级领导机关密切同人民群众的血肉联系，形成一种亲民、爱民、关注民生的良好作风。
二、如何客观地看待机构编制监督检查面临的形势
（一）总体形势较好
1.各级领导高度重视监督检查工作。中央编委领导历来对机构编制监督检查工作高度重视。2005年3月，中央编委批准中央编办设立监督检查司，从而结束了中央机构编制管理机关没有专门监督检查机构的历史，标志着中央机构编制管理工作一个新的起点。建司后，办领导决定，围绕乡镇机构改革这一课题开展督促检查。两年来，我们每次将乡镇督查报告报到中央编委后，温家宝同志都作了重要批示。去年，王刚同志在百忙之中还亲自对我们的《暂行规定》作了一些文字修改。这对我们来说，既是一种指导和鞭策，也是一种支持和鼓励，充分体现了中央领导同志对监督检查工作的重视。铁林等中央编办领导从监督检查司成立那天起，就始终关心着监督检查工作，大到工作思路、督查重点、人员配置，小到公文写作、工作要求，经常给予我们重要指示。知论同志经常对我们的工作进行指导，为我们出谋划策，解决困难，提供动力。地方各级党、政和编委、编办领导对监督检查工作也十分重视，在多种场合强调要把监督检查工作摆到突出位置，不断加大力度，有的省编办一把手亲自出席中央编办一年一度的监督检查工作会议；有些地方的领导亲自抓这项工作，提出具体要求。举一个最近的例子。今年3月22日，黑龙江省委副书记、常务副省长栗战书在省编办《关于全国机构编制监督检查工作会议情况和贯彻意见的汇报提纲》上批示：“同意贯彻意见。按中编办要求，加强机构编制监备检查，严肃查处、纠正问题，完善控制、约束机制和规章制度，确保中编办提出的各项要求落到实处。”在中央和地方各级编委、编办领导的重视和关怀下，机构编制监督检查工作这个新生事物己经遍地开花，正在茁壮成长。
2.机构编制管理水平不断提高。长期以来，机构编制管理存在滞后、僵化的问题，做不好“加减法”。如有些机构的职能已经萎缩了，人浮于事，甚至无所事事，仍然是编不减，人照旧；而有的机构职能需要加强，编制却是十几年一贯制，造成该机构混编混岗或者使用自定编制等问题。近几年来，在中央编委的领导下和铁林等编办领导的具体领导下，编办狠抓了管理工作，选择长期以来积弊严重的问题，下大力气进行管理工作方面的改革创新，推进动态控制，以科学发展观统领机构编制管理，除了建章立制外，还特别注重发现、总结和推广各地好的经验和做法，如编制实名制、编制政务公开等，几年来，机构编制管理水平不断得到提升，出现了生机勃勃的崭新局面。我们非常乐见这种局面的出现。因为，一方面，这可以使监督检查工作实现“战略性转折”，从被动应付转变到主动出击，从粗放性工作转变到“精确打击”；同时，编制实名制，编制政务公开，这些管理举措的贯彻执行，都需要监督检查去推动。因为监督检查最终目的是为了推动决策的落实，督促各级各部门遵循机构编制法律法规。在这方面，中央和地方各级编制部门的认识是统一的，正如广东等省编委领导认为的那样，“机构编制工作如果缺了监督检查这个环节，再好的决策和部署在贯彻执行中都可能走样，甚至会落空。”
3.开展监督检查的氛围空前好。今年2月13日，中央编办和监督部联合颁布了《机构编制监督检查工作暂行规定》，
（二）问题不少，不能掉以轻心
当前，我国正处于改革开放、快速持续发展的关键时期，也是各种矛盾的凸显期。这种态势反映到机构编制工作中，表现为各种机构编制违法违纪问题也“应孕而生”，且比较突出。在这里，我根据中央编办“
1.超编进人问题仍是“顽症”。超编进人在我国是一个机构编制管理中的老问题、也是一个“历史”难题。明清两朝对这个问题都大感头痛，朝廷都制定了一些严律，加以约束。如《大明律》规定:“凡内外各衙门，官有额定员数，而多余添设者，当该官吏，一人杖一百，每三人加一等，罪止杖一百，徒三年”。意思是说凡有超编者，均处以杖罚或徒刑。《清律》中有“滥设官吏”的条款，凡擅自增加人员编制的，一人杖一百，三人加一等，罪止杖一百，徒三年。尽管如此严厉，也未能管住，卖官鬻爵者并不鲜见。时至今日，我们面临的超编进人问题仍然很严重。2005年和2006年，我们先后对19个省（区、市）乡镇机构编制和实有人员进行了联合督查。督中发现的突出问题之一就是超编严重。如某省某县2004年县乡镇行政、事业编制合计734名，实有1267人，超编533人，超编达72%。在这种情况下，2004年底，该县仍通过招录、计划安置等形式，向乡镇安排了90多人，每个乡镇平均进了7-9人。我再举一个突击超编进人的例子。2006年年初，河南省舞钢山市长、编委主任于玲同志，在调离前的短短几天时间内，违反机构编制纪律，个人签批同意该市事业单位突击进人105名 （其中超编进人8名）。由于办理过分集中，一度出现办理手续人员在有关部门拥挤排队的现象，仅
超编进人的表现形式和原因较多，除了上述案例中的情形外，还有以下几种情况。一是党委、政府领导通过批条子、打招呼等形式违规超编进人，这种情况地方各级编办的领导可能都遇到过。有的地方编办领导曾当面对我们说：我手里留着一把条子，你们真要查起来，我都有说法。二是由于编制、组织、人事、财政等相关部门没有建立配套协调约束的“链条式”管理机制，机构编制控制力较弱，导致一些机关、事业单位违规超编进人。三是由于历史原因、政策因素、人才结构不合理造成的，如乡镇合并、军转干部、选调生、优秀大学生安置等。四是一些部门无视机构编制纪律，擅自超编进人。还有的是地方“土政策”造成的，如有的地方“规定”每个正科级干部可以安置一名直系亲属进入机关、事业单位；或者“规定”到达一定任职年限的干部照顾安置一名直系亲属或提高其职级待遇。有些超编进人背后甚至涉及到腐败问题。如某省某市区委书记杨某借提拔、调动干部之机大肆收受贿赂，在一年内违规调动97人到机关工作，终因受贿罪和巨额财产来源不明罪一审被判有期徒刑17年。因此，对于超编进人这个问题，我们始终给予了“重点关注”。
2.超职数配备领导干部问题仍未根治。这类问题可分为这样几种情况：一是超领导班子职数配备领导干部；二是超内设机构领导职数配备干部；三是超规格配备领导干部。我举一个案例。2006年，群众向我们举报了某省某市某县教育局核定领导职数6名，实际配备11名，超配5名。经过调查核实，我们发现了三方面的问题。一是未严格执行部门领导职数审批程序。按照省《机构编制管理规定》规定，本级人民政府工作部门领导职数核定由本级机构编制部门提出方案，经机构编制委员会审核，提请本级党委常委会决定。但2005年该县政府机构改革时，政府部门领导职数核定未经县编委会研究审核，而是县编办提出意见报县编委主任、副主任同意后，以县编委报告的形式上报县委常委会审定，这就绕过了县编委，未能发挥县编委会集体研究决策的职能。二是违反规定核定领导职数。省委、省政府《关于市县乡机构改革的实施意见》规定，“县级政府工作部门领导职数一般为2至3名”。市委、市政府印发的“某县机构改革方案”也明确规定，“县直工作部门领导职数一般为2-3人”，但该县核定文体教育局领导职数6名，远超出省、市规定的限额，致使在2005年组建文体教育局时按6名领导职数配备了领导干部，形成实质性超配。三是违反上级有关职务设置的要求。省委办公厅、省政府办公厅《关于县级政府机构改革的意见》和市委、市政府《某县机构改革方案》都明确提出，“要规范职务设置，县级政府不设秘书长，工作部门领导不得党政分设，不设专职的工会主席、共青团书记等职务，已经设置的要予以撤销”。而该县县委却违反上级文件规定，在县文教局设置专职党委副书记、专职工会主席和教育武装部长等职位。此外，县科技局职能并入文体教育局，挂科技局牌子，但该县仍单设科技局局长、副局长职务，违反了机构改革有关挂牌子机构职务设置的规定。对于上述典型例子，有关地方的编办正在督促相关部门限期整改。
3.违反机构设置管理方面的问题仍时有发生。日常工作中，我们最常见的是擅自设立内设机构。比如，2006年，贵州省德江县国土资源局下发文件，擅自增设“保卫股”、“信访室”、“征地事务所”等机构，并将原与办公室合署办公的“人事教育股”单独设置，将原与地籍管理股合署办公的“测绘管理办公室”单独设置，同时，将其下属的县国土资源技术信息中心、县国土资源勘察规划报和县人民政府土地收购储备与开发整理中心等事业单位更名。这个局的领导真是胆大妄为，无视机构编制纪律。这个问题发生后，德江县编委下发了《关于责令县国土资源局纠正擅自增设内部机构的通知》，责令其废止并收回所发文件，撤销其违规增设的内部机构，对擅自更改事业单位名称的问题进行纠正。除了此问题外，另外一种比较常见的问题是擅自更改机构名称或加挂机构牌子。如陕西省商洛市人防办擅自将“综合科”更名为“政秘科”，并在办公地点挂了“政秘科”的牌子，还擅自在“指挥通信科（站）”上加挂了“市防空警报站（局）”的牌子。商洛市编办接到群众举报后，及时向市人防办下达了《关于撤销市人民防空办公室自设机构的通知》，责令市人防办立即更换“政秘科”的牌子，恢复“综合科”牌子，宣布撤销加挂在“指挥通信科（站）”上的“市防空警报站（局）”的牌子，并市人防办的错误做法向全市作了通报批评。此外，还有擅自提高机构规格和变更机构性质，擅自增扩职能，擅自更改机构经费渠道和隶属关系，超越权限或者违反规定程序设立、撤并各类机构等行为。我这里就不一一列举了。
4.条条干预的问题仍然屡禁不止。去年，我们在对乡镇开展的第二轮联合督查中，发现“条条干预”问题比较严重，仅从三个省就清理出上级部门干预县级机构编制的文件32件，其中中央部门9件、省级部门20件、市级部门3件。这些干预严重影响了县级机构编制管理。一位市编办负责人给督查组举了一个例子，他说“我们市交通运输管理站原来定编是28名。2004年以来，省交通厅按照编制数给交管站拨人头经费，提出可以按45名编制核拨经费，前提是我们要定编45名，否则按28名编制拨。开始我们顶了两三年，搞得市交通局对我们很有意见。后来，市领导说太吃亏了，就增加17个编吧。就给交管站增加了17名编制。”这一来，增拨的17名编制的经费可能成了合理“吃空饷”的行为。对“条条干预”问题，我们组织有关同志作了些初步研究，今年还委托江西和广东两省编办监督检查处对这个问题进行了进一步研究。通过研究，发现这个问题由来已久，而且十分复杂。从有关文件规定看，早在1979年，中共中央组织部、国家编制委员会就在一个通知中提出“机构设置和人员编制……不要强调上下对口，不要强求上下组织形式一致。上级业务主管部门不能因为上下不对口，而在人力、物力、财力上不予分配，必须按照国家或上级规定一视同仁”。如果说这个通知对“条条干预”的提法还比较模糊的话，1982年国办《关于国务院各部门不要干预地方机构编制的通知》，则非常明确地对“条条干预”提出了要求。此后，每隔一段时间，中央就要对这个问题重申一遍，中办和国办在2000年、2001年和2002年更是连续三年行文严禁“条条干预”，说明党中央、国务院对这个问题十分重视。但是，“道高一尺，魔高一丈”，“条条干预”的手段更加“丰富”了，有的夹在文件、目标考核、评先创优中，有的藏在领导讲话、口头指示、项目审批中，而且手法越来越巧妙、越来越隐蔽，如我们就发现部分部门领导借人大代表、政协委员名义，以议案、建议或提案等形式干预机构编制管理。究其原因是多方面的。有的是有关领导和业务部门机构编制意识淡薄；有的是机构编制管理不严、权威不够；有的是部门利益的驱使，如认为“下面有人好办事”、“队伍大了有力量”；有的甚至附着干部腐败问题；还有的是涉及中央和地方关系等深层次原因。各方对“条条干预”的心态也很微妙，上面往往是乐此不疲，下级单位有的叫苦不迭，有的是欢迎“干预”，前提是必须给项目、给经费。我们下去检查时，都反映存在这一问题，可你追问是哪个部门“干预”的，就都有些隐忍难言，不肯相告——是怕你去查这个衙门吗？还是怕到手的项目和钱飞了。也是，也不全是。前不久下发的中办、国办[2007]2号文件和颁布的《地方条例》、《暂行规定》都对“条条干预”问题作了禁止性规定。两办[2007]2号通知更是明确规定，“对上级业务部门以下发文件、召开会议、批资金、上项目、搞评比、打招呼等方式干预下级部门机构设置、职能配置和人员编制配各的，要严肃查处。”今年，我们还将结合正在开展的全国清理评比达标表彰活动工作，对“条条干预”情况进行专项清理，并考虑在适当时候，以中央编委或者中央编办的名义下发一个专门的通知，进一步加大对“条条干预”的治理力度。
5.机构编制管理混乱问题正待解决。前面几类问题基本上都是说别人，这个问题则是说我们编办自己的问题。这个问题在市、县编办较为突出。去年11月，我们在一次专项查办中，就“意外”地发现某省一个地级市编制管理的失控被动状况，其所谓的“落编手续”就是在干部人事手续背后盖一个方戳子。同去的省编办领导吃惊地说，如果不是群众举报，他至今还不知道该市编办多年来就是这么办理进人落编手续的。
此外，还有一些问题，如违反规定的程序跨层级调整行政编制、混用编制、为超编人员核拨经费、不如实上报统计资料等等。限于时间，我就不列举了。
上述五大突出问题的存在，大多是由于长期以来，我们重审批、轻监管，甚至有审批，无监督，致使问题越积越多，成为“顽症”，给监督检查留下了沉重的任务。当然，从另一个角度看，也为监督检查提供了作为的空间。在实践中，我们对这些问题怎么去发现？发现了又怎么去开展监督检查？值得思索。
先说怎么去发现问题。从近两年的工作实践看，我概括为两句话。一要紧紧依靠群众。这是党的群众路线在监督检查工作中的具体体现。群众是我们的老师，是我们的“千里眼”和“顺风耳”，要让“千里眼”、“顺风耳”发挥作用，眼明、耳灵，就要大力宣传我们的工作，不断提高“
再说发现了问题如何监督检查。我概括为四句话：一是严格依法办事，二是坚持实事求是和真督实查，三是发现问题要通报和纠正，四是逾期不改或者情节较重处分相关人员。我们对发现的问题，按照《暂行规定》，可先通报批评，责令限期纠正，也就是给责任主体一个改过自新的机会。“过而能改，善莫大焉”。为什么要这样做呢？因为超编进人、超职数配备领导干部的消化需要一个过程。如果逾期不改或者情节较重怎么办，我们可以采取主动纠正、行使建议权等措施，明年“监督检查实体规定”出台后，还可以对责任人进行处分。简言之，就是“下有办法，上就有对策”、“法网恢恢，疏而不漏”。
三、如何全面把握机构编制监督检查工作的体系
（一）制度建设。俗话说：没有规矩，不成方圆。在监督检查工作体系中，制度建设带有根本性、稳定性、全局性和长期性。我们在成立之初，就将制度建设纳入“五个一”（一个制度、一次督查、一个电话、一个网络、一个年会）重点工程。我们将制度建设分解为宏观制度和具体制度建设两个层面。前者如《暂行规定》，后者如“
（二）决策督查。在督促检查中，决策督查是一个“成分”很重的工作，很多彩出在这上面，领导经常在督查报件上作重要批示。那么，什么是决策督查呢？决策督查是指对党和国家的大政方针、重大决策和各级党委、政府、编委决策的落实所进行的督促检查。我们连续两年把“五年内乡镇机构编制和实有人员只减不增”作为决策督查的主题，就是因为乡镇机构改革是中央的一项重大决策，而“只减不增”是中央提出的乡镇机构改革必须确保的两条底线之一，中央编委和中央编办领导多次强调一定要对乡镇机构编制和实有人员实行最严格的控制。通过连续两年的督促检查，“五年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增”这项政策已越来越引起地方各级领导干部的普遍重视，各项严控措施逐步得到落实。根据中央“十一五”期间基本完成乡镇机构改革的精神要求，我们计划今年再会同中央有关部门组成联合督查组，对还没有督查到的部分省份进行督查。同时，对已经督查过的地区，通过跟踪问效、回访等形式，确保联合督查中发现的问题得到有效解决。“只减不增”是一个十分艰巨的任务，不是开展一次督查就能彻底解决问题，不是一次督查就能把“只减不增”落到实处的，必须进行必要的反复。此外，我们还根据需要，适时对两办[2007]2号文件、《地方条例》、《暂行规定》、“五不准”等执行情况开展决策督查。这些规定执行好了，也能促使“只减不增”、严格控制目标的实现。
（三）举报受理和专项查办。专项查办是监督检查工作的一个重要方式。在监督检查工作中，对一些该落实又没有落实的突出问题，难以解决的问题，带有共性和普遍性的问题，要进行专项查办。如果说决策督查针对的是全局性、面上的工作，那么专项查办针对的就是一个个具体的案件，对违规违纪责任人来说，由于是针对个案查办，“杀伤力”是很大的。这两种督查方式相辅相成，互为补充。通过决策督查，可以发现个案的存在；反过来，通过对个案的查处，抓典型、抓导向性，以点带面，发现某些规律性的问题，提出一些具有前瞻性的建议，可以为决策督查提供重要信息和有价值的参考意见。去年以来，我们对群众通过“
（四）督查调研。“没有调查就没有发言权”。调查研究是“谋事之道”，决策督查所涉的“道”，也在于调研之中，只有把督查和调研结合起来，调研的“果”才能丰富决策，决策的精髓才能体现。孔子曰:“君子忧道不忧贫”，对这个道，我们要勤思勤虑，不能偷懒。督查调研还有一个好处，就是通过调研可以多了解第一手的、真实的情况，帮助我们炼就一双火眼金睛，在督促检查中可以很快地发现问题，在受理举报中可以很快地辨别真假。因此，我们在工作中，没有满足于出台几项制度、开展几次督查、查办几件案件，而是按照铁林同志“沉下去”的要求，利用一切可利用的时机，大力开展督查调研。通过督查调研，发现问题，并加强对问题的综合分析，提出建议和方案，供领导决策参考。今年3月，我们利用在深圳举办年会之机，顺路赴沿海经济发达地区，和有关省编办就乡镇自聘人员情况进行了调查。通过调查，我们摸到了真实情况，分析了原因，并举一反三，对由此可能产生的问题，提出了前瞻性的建议。这个调研得到了中央编委和中央编办领导的重视。建敏同志作了重要批示。我分析，这次调研之所以比较成功，有三个原因。一是题目选得准，紧紧抓住了影响“十一五”期间乡镇机构编制只减不增的因素这个纲，而这正是领导关注的中心。二是得到省编办的有力支持。三是在分析研究上下了一定功夫。四是力求见微知著，一叶知秋，能够提出带有前瞻性、建设性的意见。今后，我们将继续抓好督查调研工作，为编委和编办领导做好参谋，不断提升监督检查工作的层次。
（五）理论研究与宣传工作。当前，机构编制监督检查工作基本上还处在初步发展的阶段，还没有把实践凝练、升华到理论的高度，更没有形成系统的、完善的监督检查理论。实践需要理论的指导，发展中的监督检查工作更需要理论的指导，而理论的形成需要在实践中进行大量的探索。我们正在努力补上这一课，同时也乐见各地进行这方面的研究。大家知道，长期以来，我们机构编制管理工作一直有些神秘，群众认知度、知情面不高。不用说普通群众，就是长年在机关工作的不是做人事工作的同志，对编办究竟干什么工作也不一定知道。比如，我们在督查中了解到，一些省市开通“
（六）队伍与网络建设。列宁曾经讲过:“如果没有一个能够迫使人们遵守法权规范的机构，法权也就等于零”。当前，加强机构编制督查工作的任务很重，没有一个专门的监查机构来加强监督检查，这项工作的质量和水平就很难得到保证。各地按照中办、国办厅字[2002] 7号文件的要求，加强了监督检查队伍建设。目前，31个省级编办和新疆生产建设兵团编办中，有31家已成立了专门的监督检查机构②。市、县监督检查队伍建设也有所发展。如甘肃省编办今年3月下发文件，要求各市（州）编办没有成立监督检查机构的，务必于6月前成立。海南省也提出“海口市、三亚市编办要抓紧成立机构编制监督检查机构，各市县编办要抓紧配备政治素质好、作风优良、责任心强、工作得力的同志负责机构编制监督检查工作。”这样在全国就基本建立健全了中央、省、市三级机构编制监督检查工作网络。鉴于监督检查这支队伍较新，我们加强了业务交流和培训工作。去年3月和今年3月，我们先后在江苏南京和广东深圳召开了全国机构编制监督检查工作会议。去年9月和今年5月，我们在北京举办了全国机构编
制监督检查业务培训班，促进了监督检查业务的纵向和横向交流。河北、
②目前，只有西藏自治区编办未成立专门机构。
山东、福建等省编办也举办了监督检查业务培训班，这里我就不一一点名了。重庆、云南等省编办则将机构编制监督检查知识纳入系统业务培训的重要内容。这些都提高了队伍的综合素质，推动了监督检查工作深入开展。
（七）监督检查的程序和方式方法
1.基本程序。包括立项报批、组织实施和评估反馈三大环节。我主要讲一下立项报批。按照督查工作的原则，“谁决策，谁督查”，各级机构编制督查机构及其工作人员并不是督查的主体，真正的督查主体是作出决策的各级编委、编办领导。前面，我已经讲过了，从领导科学角度讲，督查是一种领导行为，开展督查是领导行为的一种延伸。督查机构开展督查是领导督查的一种不可或缺的辅助。我们每次开展督查活动，都应获得领导授权方可进行。因此，开展检查工作，必须遵守“一次一授权”的原则，拟订好的检查工作方案报编办领导审批，重大的督查活动还要报编委领导审批。
2.监督检查的方式。按照不同的标准可以作不同的分类。根据《暂行规定》，主要分为（1）例行检查，又称常规检查，是指监督检查机构进行的日常性监督和检查。这种方式，能够时时刻刻提醒、督促被监督检查对象严格执行各项规定。（2）专项检查，是指针对一个时期内普遍存在的某一类带有倾向性、多发性的问题，集中力量开展的检查活动。（3）联合督查，是指上下级机构编制管理机关之间、机构编制管理机关和有关部门之间临时组合，就有关工作开展的督促检查活动。需要联合督查的，一般是问题重大、涉及面广、情况复杂的活动。现代社会，部门分工较细，行政资源己经大体分配完了，机构编制部门搞监督检查是近两三年的事，缺少必要的行政资源，不联合督查干不成大事。通过联合督查有助于发挥、借助其他职能部门的优势，获取“借东风”的效果，有助于协调解决问题，增强督查的综合效应。由于时间关系，我主要介绍这三种方式，工作中还有不少方式，我就不一一介绍了。
3.监督检查的具体方法。古人说:“授人以鱼，莫若授人以渔”。掌握了正确的方法，往往可以达到事半功倍的效果。我们常用的方法有听取汇报、召开座谈会、个别谈话、走访等。但在实际工作中，不能太拘泥于某种方式，应视情况采取不同的方法，鼓励大胆创新。比如，我们在乡镇督查中就探索出了“八步核对法”。今后，我们还要把随机抽样的方法运用到督促检查工作中，以提高督查结果的可比度和可信度。在实践中，你完全可以突破一般化的方式，比如在联合督查中，派人就某一具体问题进行暗访；在督查调研中发现严重问题，可以途中请示获准后，变督查调研为专项查办，等等，我不一一述说了。
四、如何做好机构编制监督检查工作
（一）以科学发展观为指导开展监督检查工作
今年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中提出，要建设一个服务型政府、法制型政府、责任型政府、效能型政府、和谐型政府。机构编制管理是涉及到加强党的执政能力建设和国家政权建设的基础性工作。这就要求我们要用科学发观所蕴含的马克思主义世界观、方法论，观察和解决机构编制监督检查工作中的矛盾和问题，开阔机构编制监督检查工作思路，确定工作重点，创新工作方法。要切实把科学发展观的要求要贯穿于机构编制监督检查工作的全过程和各个方面、各个环节。按照科学发展观的要求谋划、推进和检验机构编制监督检查工作，不断提高机构编制监督检查工作的水平，为机构编制管理工作向科学化、规范化、法制化方向发展保驾护航。
（二）领导重视是做好监督检查工作的关键
监督检查是管理工作中一个重要环节。管理过程中，领导决策通过执行来实现，执行的成效通过监督检查来反馈给决策者，领导通过反馈信息掌握决策的执行情况并制定下一步决策。在决策→执行→督查→反馈→决策这个决策管理封闭环当中，监督检查是必不可少的一个重要环节。
1.监督检查是领导干部的基本职责。在现代管理理论上，领导者的工作分为两个部分，一是制定决策，包括调查研究、确定目标、制定方案；二是组织实施，包括任务分解、下达，督查落实，接受信息反馈等。监督检查属于领导行为，是组织实施的一项重要内容，是领导者的基本职责和任务。离开了强有力的监督检查手段，决策很可能停留在会议上、文件上、口头上，如果领导者只顾做决策、发指示，不通过督查促进决策、指示的落实，那么领导者不仅没有完全尽到领导责任，没有全面发挥自己的领导职能，而且决策、指示的落实也可能处于“真空”地带。因此，我们常说领导是监督检查工作的主体或第一责任人。领导亲自抓督查是搞好督查工作的第一推动力，其权威和作用是任何人都无法替代的。
2.监督检查部门是领导干部的重要助手和参谋。1990年诺贝尔经济学奖得主、美国的H·米勒曾说过:“真正的领导者不是要事必躬亲，而在于他要指出路来。”监督检查部门开展工作是领导授权行为，监督检查工作是领导干部的基本职责，并不等于要求领导干部事事亲督亲查，而是要求领导驾驭工作全局，除重大事项需要领导干部亲自督查外，多数事项要授权监督检查部门，放手让监督检查人员去督促检查，反馈情况，从而提出促进决策落实或改进完善决策的建议。这就构建和实践了“决策、执行、监督”三者之间的和谐关系。
3.领导干部要大力支持监督检查工作。大道理前面已经讲过了。监督检查部门是协助领导抓好决策落实的“左右手”，监督检查力量强不强，干得好不好，队伍素质高不高直接关系到监督检查抓落实的效果，甚至关系到决策第一责任人的权威与形象。这是“小道理”。领导干部起码要从这个角度去认识监督检查工作，大力支持它，监督检查部门在工作中腰杆子才硬，手脚才能放得开，才能大有作为。实践证明，凡是领导重视的省（区、市）编办，监督检查工作就开展得好，工作得有声有色，违反机构编制纪律的问题就少。离开了领导的重视和支持，监督检查工作就难有作为，难有成效，甚至“无疾而终”。
（三）服务大局，围绕中心工作是做好监督检查的前提
1.为大局服务是监督检查工作的出发点和落脚点。监督检查作为决策实施过程中的重要推动力，其出发点和落脚点都是为了保障党委、政府、编委决策的贯彻落实。这是监督检查工作的根本目的，也是衡量监督检查工作得失成败的重要标准。我们的监督检查工作，从做计划到组织实施，从工作内容到工作方式，都要紧紧围绕中心工作做文章，在落实上下功夫，在落实上见成效，要起到推动决策落实的“发动机”“助推器”作用。
2.围绕中心工作才能正确地把握监督检查工作的方向。党委、政府和编委一个时期会做出多项决策，但其中总会有一条主线贯穿其中，这条主线就是党委、政府一段时间内的中心工作，中心工作是事关全局的核心工作，一般来说，其它的决策和执行工作都应服从于它，服务于它，监督检查也不例外。只有围绕中心工作才能明确监督检查方向，正确理解中心工作的内涵，把握中心工作的节奏，把中心工作的落实情况及时反馈给领导，为领导同志统领全局当好参谋。
（四）突出重点是做好监督检查工作的基础
1.突出重点才能充分发挥有限的监督检查力量，做到以点带面，提高效率。机构编制管理工作任务重、战线长，督查队伍力量又有限，所有的工作都靠督查部门去抓落实，既不现实，也不可能，因此，必须抓好重点。“打蛇打七寸”，只有抓住要害、突出重点，才能发挥监督检查的震慑力，预防和防止违反机构编制纪律问题，以点带面，整体推进监督检查工作。
2.要善于抓重点。开展监督检查有千头万绪，但我们不能也不可能做到“眉毛、胡子一把抓”，而是要善于在千头万绪中抓重点。我们各省（区、市）机构编制监督检查人员力量有限，在投放力量抓落实上要精打细算，不可隔靴搔痒做无用功，要克服盲目性，增强针对性。
3.如何寻找重点。要找到监督检查工作的重点必须紧紧扣住领导的脉博。对领导关注的问题，要及时进行督查调研，提出对策和建议；对领导作出的重要决策，要立项督查抓落实；对群众关心的热点、难点问题，要调查研究，提出解决问题的办法和建议，一旦领导对这类问题做出批示，要求督查督办的，就要以为人民服务的精神和高度责任感去办。
（五）真督实查是监督检查工作的灵魂
1.真督实查是发扬实事求是精神的基本要求。要发挥监督促落实，检查促改进的监督检查职能，维护机构编制工作的严肃性，保障机构编制管理工作的有序运行，要求我们真实地掌握决策落实情况，只有真督实查才能发现深层次问题，准确地向领导报告情况，提出建议，发挥参谋助手作用。
2.真督实查是监督检查的一个基本工作原则。在监督检查工作中，一是要原原本本地将领导决策和群众反映的问题布置到承办单位，做到不走样，不打折扣。有一付古联写道:“法行无亲，令人无故；赏疑唯重，罚疑唯轻。”上联的意思是，为官者要公正执法，不能区分亲疏远近。下联提醒为官者谨慎赏罚，赏不能滥，滥了人们就不珍视了，罚不能轻易打折扣，否则起不到震慑作用。二是要深入实际，深入基层，调查研究，掌握真实情况。三是要如实向上领导报告或向群众反馈落实情况，不分亲疏远近，不打折扣，不留水分，既报喜，又报忧。
3.真督实查要敢于“碰硬”。督查不一定得罪人，但真督实查确是一项得罪人的工作。这一特性注定了监查主体和监查对象在精力、智力上的搏弈，就如何竞技场上的对手。因此监督检查在工作中要“敢”字当头，敢于较真、敢于触及矛盾，敢督、敢查、敢办，不回避矛盾，不惧怕困难，同时要讲究策略，有智有勇，不鲁莽行事，要刚中带柔。前不久，我们会同某省编办，到该省某县就乡镇机构改革过程中存在的不公正、不公平问题进行了督办，经过连日连夜的紧张工作，最终对某乡镇的错误做法进行了纠正，免去了乡党委书记职务，乡长、副乡长分别受到了党纪政纪处分。大家应该记得三年前掀起的“审计风暴”，由于李金华同志在审计查处工作中敢于碰硬，真督实查，受到了领导同志和老百姓的高度赞扬，在2004年央视“中国经济年度人物”评选中，得票率高达70%，远远超过了其他候选人，树立了公务人员良好的形象。从这个例子可以看出，真督实查是我们监督检查工作的灵魂，实事求是、敢于碰硬、迎难而上，是我们监督检查队伍应有的作风，各级编办领导也应注意培养这种作风。
4.做到真督实查要有丰厚的业务积淀。真督实查不是喊出来的，而是干出来的。不仅要有较高的政策水平，而且还要有过硬的业务工作能力首先要学习、吃透党委和政府的相关文件精神，并用此去和各地各部门遵守、执行机构编制法规和纪律的实际情况互相印证，以便分析把握大局和趋势，还要分析研究机构编制管理现状，跟踪督查重大改革方案的实施。不仅要理解熟悉上面的政策规定精神，还要了解下面的一些做法和存在的问题，了解下面应付督查的办法和他们的心态等等。掌握了这些知识和技巧，才能在政策规定上拿捏得到位，判定督查对象说的是真话还是假话。
这几年中，我们各级编办严厉查处了多起机构编制违法违纪案件。对于这些违反机构编制纪律的行为，中央编办的态度是明确的，对于违法违纪行为，要坚决予以查处，绝不能姑息迁就。《暂行规定》对单位的责任作了规定，下一步，我们还要联合监察部制定“实体规定”，对相关责任人给予政纪处分。这些都为我们真督实查提供了有力的支撑。
（六）借助外力是做好监督检查工作的必要条件
1.借助外力有利于在监督检查中发现问题。“借力使力不费力，借脑用脑没烦脑”。机构编制监督检查往往涉及不同的部门、不同行业，仅靠机构编制部门来抓落实，难以发现问题，还需要得到有关职能部门的支持和帮助。有关职能部门熟悉本部门政策，了解业务，掌握情况，容易在监督检查中发现机构编制部门不易被发现的问题。
2.借助外力有利于监督检查结果的执行。机构编制监督检查部门开展监督检查工作，尽管己经获得了一些权威，但同解决问题的要求相比，权威性还显得很不够。前面我说过，执法监督的资源已基本配置完了，编办没有对相关责任人的处置权，这是“先天不足”。这要求我们必须借助外力，也就是纪检、监察、组织、人事等部门的力量，共同开展监督检查工作，以有利于提高监督检查的权威和对监查对象的约束力，提高监督检查的质量和实效。
此外，也可以借助社会上的力量推进监督检查工作，比如，有些省聘任了编办外部有识之士作监督专员或监督员，有的向社会公布机构编制和人员管理方面的信息，欢迎社会各界参与监督。
（七）坚持创新是做好监督检查工作的动力
1.创新是时代的主旋律，成为各项建设和事业跨越式发展的强劲动力。当前面临着历史积累下来的老问题，如超编进人、“条条干预”等五大突出问题，各地屡禁不止，几成编制管理工作中的“顽症”；也面临着不少新情况，如在经济发达省份，编外用人，大量自聘人员。这些都要求我们大力发扬与时俱进、开拓创新的精神，在坚持好传统、好经验、好做法的同时，不断创新工作方法，努力突破工作难点，推动工作不断前进。
2.监督检查要坚持工作思路创新。要从改革开放以来我国进行历次大的机构改革中学习成功经验和不足，从中理出规律性的认识。特别要注意学会在一次大的改革之后，从机构人员编制由精简到膨胀这个循环中去分析研究规律性的东西，提出当前和今后加强机构编制严格控制和监督检查的新思路、新见解。
3.监督检查要坚持工作方式方法创新。随着日常管理的严格和规范化程度的提高，电子政务推广以及政务公开、公示、公布内容的扩展以及监督渠道的畅通等，监督检查的方法也要随之不断进行改进和创新。党委政府督查方法中有效的我们可以学习使用，企业在严格管理方面的一些经验做法也值得我们借鉴。不管哪一方面的管理，严格的管理背后总是有强有力的监督检查或督导监察，而严格的机构编制管理后面往往也伴有强势的监督检查。编办面临着理顺自身体制、改革机构编制管理办法、加快法定化建设等重要任务，而这一切又是为了更好地落实中央精神，实现严格管理、有效控制机构编制和实有人员膨胀的目标。
4.监督检查要坚持理论创新。理论是实践的先导。理论需要在实践中探求和总结，又可以指导我们的实践。理论和实践这二者是相辅相成、互为促进的。我们许多同志往往只重视实践工作，而忽视了对理论的探索和总结。缺乏理论指导的监督检查是难以取得明显成效的，也难以将这项工作深入持久地开展下去。目前我们监督检查工作的理论尚不完善，还有缺位，需要同志们共同去研究。
（八）队伍建设是做好监督检查工作的保障
1.目前监督检查队伍还比较薄弱。从现实情况来看，各地编办机构编制监督检查工作开展时间都不太长，监查队伍人员还不足，力量还比较弱。尽管目前全国32个省（区、市和新疆生产建设兵团）编办中有31家成立了监督检查机构，超过60%的地市级编办也成立了专门的监督检查机构，配备了专门人员，但当前机构编制监督检查工作的任务很重，个别地区对监督检查工作的重要性认识不足，部分地市级编办还没有成立专门的监督检查机构，我们的工作质量和水平就很难得到保证。
2.积极为监督检查工作创造条件。今天在座的都是各省编办的领导同志，都很关心监督检查队伍的成长、发展，对我们开展工作给予了理解和支持，为监督检查工作创造了有利条件。今后，还望继续关心和支持。一是给位置。监督检查部门是为实施领导决策服务的，要充分认识和肯定监查工作的作用和地位，使小机构发挥大作用；二是给任务。领导同志要经常出题目，交任务，教方法，使督促检查人员明了每个时期应该做什么，怎样去做；三是给事权。要充分授权监督检查机构处理事务的权力，既增强监督检查力度，又有利于促进任务的落实；四是给撑腰。美国前国务卿鲍威尔有句名言，“认真负责有时就意味着得罪人”。监督检查工作的过程，实际上也触及矛盾，解决问题的过程，当遇到矛盾和阻力时，领导应该给予支持，为其撑腰壮胆，保护他们的积极性；五是给人员。要根据工作需要，配强、配齐工作人员，组织建立好督促检查网络，为做好这项工作创造条件；六是给教育。督查工作行使领导授权，是一种领导行为，也是一种领导方法的具体体现。督查机构能不能很好地担负起职责，关键取决于这支队伍的素质。希望在政治上、生活上关心督查干部，教育培训他们通过自身努力，不断提高素质，使他们能站在领导的高度，搞清楚为什么要督查、督查什么、怎么去督查、如何运用好督查成果等问题，进一步提高督促工作的质量。
当前，机构编制监督检查工作的大环境很好，党中央、国务院多次在下发的文件中对这项工作提出了明确的任务和要求。这既给我们监督检查工作向纵深方向发展创造了条件，也赋予我们新的使命。可以说，机遇与挑战并存。实践证明，在如何加强机构编制监督检查工作方面，各地都不同程度地探索出了一些新的经验和行之有效的做法。面对在深化行政体制改革中出现的新情况、新问题以及监督检查工作存在的“查办难、难查办，查出的问题不好办”的现实，只要我们坚持各级党委、政府和编委的领导，领会和吃透党中央、国务院关于机构编制管理的精神和政策法规，开拓进取，真督实查，就没有过不去的“火焰山”，就一定能打开新局面，创造出新成绩。“长风破浪会有时，直挂云帆济沧海”，让我们大家共同努力，一起奋斗，为加强机构编制管理，深化行政体制改革奉献力量!
今天，我从认识论和方法论的角度上给大家作了些粗浅的汇报，不妥之处，请知论同志及在座的各位领导批评指导，并欢迎大家共同探讨这一领域的一些问题。谢谢大家。
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