管住盘活用好机构编制资源 全力服务“五位一体”总布局

    党的十八大是在我国进入全面建成小康社会决定性阶段召开的一次十分重要的大会。十八大报告前所未有地对新的历史条件下的行政体制改革提出了八项要求，明确指出行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，为今后的体制改革和机构编制工作指明了方向、明确了重点。机构编制作为上层建筑的重要内容，编办要充分发挥职能作用，坚持聚合资源优势做“加法”、 倒逼盘活资源做“减法”、 健全职责体系做“乘法”、推进四个分开做“除法”，以机构编制资源的科学配置，全力服务五位一体总布局。

　　一、在大部门制改革中聚合资源优势，形成合力推进五位一体总布局

　　十八大报告指出：“要稳步推进大部门制改革。”大部门制改革是加强政府自身改革和建设的必由之路。在过去的大部门制改革中，我市取得了一定成效，但也还存在大部门内部“形神不合”、外部推进不够等问题。因此，新一轮的政府机构改革，要有效避免改革碎片化、改革利益部门化，加强改革顶层设计，积极做好“加法”。编办作为大部门制改革顶层设计的参谋部，要积极探索机构整合、事权整合、人员整合，形成合力，实现“1+1＞2”的效应，为推进五位一体总布局聚合力量。

　　一是在机构整合上做加法、优服务。机构做加法，有利于整合资源，突显优势，形成合力。要进一步研究职能可横向覆盖部门的综合设置，实现相关部门 “宽职能、少机构”。要重点围绕新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，围绕社会管理创新、增加居民福祉，积极探索大产业、大农业、大市场、大规划、大建设、大管理、大服务等机构建设，建立健全上下部门、平行部门和部门内部协调配合机制。探索党务政务部门统筹设置，采取“一套班子、几块牌子”的办法，整合党委、政府职责相近的部门，推进“党政同心、目标同向、工作同行”，降低行政成本，提高工作效率。

　　二是在事权整合上做加法、提效能。事权上做加法，有利于减少“政出多门、条块扯皮、多门争利、遇事推诿、重复执法”问题。当前，在“条块管理” 上，人权、财权和事权配置不合理等问题突出，“弱肩膀挑重担子”，基层政府的整体效能受到影响；在职责划分上，十羊九牧、有田无人耕等矛盾依然存在，影响行政效能。这些矛盾的解决，需要进一步在事权上做“加法”。要进一步探索推进跨部门、跨层级综合执法体制改革，大力推行同一城区只设置一个执法机构，提高行政执法效率。加快研究完善市、区管理体制，按照“分权与集权相结合，突出权责统一，责随事走、权随事移、财随事转”的思路，加强市级统一规划、统一决策的职责，强化区级抓推动、抓落实的责任，不断完善“统一领导、分级负责、利益共享、条块结合、以块为主”的管理体制和运行机制。

　　三是在人员整合上做加法、强力量。人员上做“加法”，重点是提高人员素质，集中人员力量办理涉及发展稳定的急事、要事、难事。当前，随着经济社会的加速转型，要求增加人员编制的呼声不断高涨。十八大报告要求：“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。”领会报告的深刻内涵，需要我们向内挖潜，合理地整合职责、整合人员，集中力量处理阶段性的急事、难事、要事，缓解阶段性人员编制不足的矛盾。

　　二、在创新运行机制中倒逼盘活资源，挖掘潜力推进五位一体总布局

　　十八大报告指出：“要深化行政审批制度改革，继续简政放权，……优化行政层级和行政区划设置”。 深化行政审批制度改革和优化行政层级，需要在运行机制上做“减法”，切实破除不符合时代的管理体制，创新用人机制，挖掘内部潜力，服务五位一体总布局。

　　一是用做减法的办法推进政府管理扁平化、提高行政效率。政府管理扁平化以其敏捷、灵活、快速、高效的特点，得以大行其道。当前，要重点在经济开发区、经济社会发展示范区、街道办事处等区域探索推进“纵向压缩管理层级、横向减少管理部门”的扁平化综合管理，相关行政审批和事务由政府部门直接延伸，不断解决管理层次重叠、冗员多、组织机构运转效率低下的弊端，缩短决策层、执行层到企业和市民之间的距离，加快服务速率，提高行政效率。

　　二是用做减法的办法强化干部岗位意识、提高工作效能。机构编制部门很重要的一项职责就是确责并督促部门履责，部门履责的关键在人。要积极配合有关部门，建立健全行政问责制度，探究过错责任追究制度，完善引咎辞职制度。对不作为、乱作为的，及时治庸问责，依法收回编制，以编制管理进一步强化干部岗位意识，提高工作效能。

　　三是用做减法的办法推进机构编制正常代谢、提高编制使用效率。当前，一些单位新增工作职能和任务时，首先考虑增加机构、编制、人员，较少考虑通过整合内部资源、改革管理方式、创新工作机制、提高工作效率来解决，而职能弱化单位的编制却难以退出；在个人方面，随着编制实名制的全面落实，部分人员错误认为，编制属于个人所有，从而导致人员能进不能出。为此，要强化以职责定编制的意识，消除编制实名制管理是“铁饭碗”、“铁交椅”的错误认识，加大机构编制监督检查力度，对承担特定工作任务已经完成或履行职责的法定依据已经消失的单位，要坚决撤销机构、收回编制；对职能弱化的单位，要相应核减编制；对不能胜任岗位工作的人员，要调整岗位、调整编制，推进机构、编制、人员正常代谢。

　　三、在健全职责体系中提升工作效能，增添内力推进五位一体总布局

　　十八大报告指出：“健全部门职责体系。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。”贯彻落实这项要求，要在部门职责配置上做“乘法”，理顺职责体系、提高工作效率，催化推进工作的乘数效应。

　　一是理顺部门职责职能、减少推诿扯皮，催化乘数效应。当前，我市的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，但面对新形势新任务，政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题还比较突出。为此，要按照依法依规的原则，凡是法律、法规、规章有明确规定的，按法律、法规和规章的规定界定部门职责。坚持主体明确、权责一致的原则，一件事情由一个部门负责，确需两个以上部门负责的事情，进一步明确主办部门和协办部门。建立完善首问负责制、限时办结制、责任追究制，按照科学合理、高效便捷、方便群众的原则，优化业务和审批流程，减少内部工作环节，压缩内部运转时间，确保工作效率明显提高，限时办结制真正落实。

　　二是创新行政管理方式、提高工作效率，催化乘数效应。在现行体制机制下，还有一些部门既当“组织员”，又当“运动员”，还当“裁判员”，工作效率不高、工作质量不优。为此，要进一步探索创新行政管理方式，将行政权力划分为行政决策权、行政执行权、行政监督权，将决策权交予“四大家”和有关部门，让行政决策权高度集中；将执行权交予相关部门和法定独立执行机构，让行政执行权大幅下放；将监督权交予纪检监察和相关机构，让行政监督权尽量外延，努力构筑“决策民主化、执行集中化、监督独立化”的新机制，以此催化工作的乘数效应。

　　三是发挥编制资源效用、突出用人质量，催化乘数效应。跳出编制看编制，编制不仅是一个监督管理的问题，更重要的是编制效用的发挥问题，而编制效用的有效发挥，基点是人才质量。当前，从数量上而言，机关事业单位人员结构失衡的现状迫切需要扩大进口；从质量上而言，有的单位人少实际上是结构上的人少，是能干事、会干事的人少，在编人员适应岗位的潜质和能力有待进一步挖掘和提高。为此，要加大干部培养力度，加强绩效考核，以干部能力素质和履责效率的提高，减少编制资源的使用。要创新用人办法，对特殊职位、特殊专业急需人才，可探索在编制总额范围和规定比例内实行“聘用制”、“雇员制”，有效解决好专业技术领域用人矛盾。

　　四、在推进四个分开中转变政府职能，增强活力推进五位一体总布局

　　十八大报告指出：“要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”推进“四个分开”，需要在清除体制障碍上做“除法”，解除机构编制对企业、市场、事务、社会组织的束缚，培育竞争机制，增强企业、市场、事业、社会在经济社会活动中的活力。

　　一是在政企分开中做除法，让企业真正成为经济活动的主体。在现实生产力条件下，企业是生产力的组织形式，政府要推进生产力的发展，就应为企业服务。为此，编办在拟订部门职责时，要按照政企分开的原则，合理配置政府部门的经济管理职能，推进政府部门“从直接管理企业”转向“间接管理企业”，由“微观管理企业活动”转向“宏观引导企业活动”，由“用行政手段管理企业行为”转向“用法律和经济手段管理企业行为”，为企业的发展创造宽松环境，使企业真正活起来。

　　二是在政资分开中做除法，让市场真正成为配置资源的工具。当前，我市正处在经济社会发展转型期，这一特殊时期，政府部门在处理与市场关系上应发挥的作用主要应是：划定市场主体的产权边界和利益分界，维护经济秩序；提供经济发展的基础结构；组织与实现公共产品的供给；调节收入和财产分配；保护共有资源和自然资源；调整和解决社会冲突等等。为此，编办在拟订部门职责时，应充分考虑政府部门与市场的关系，将能由市场配置资源的方式从政府部门中剥离，减少政府部门对市场的直接干预。

　　三是在政事分开中做除法，让事业单位真正成为公共服务的载体。分类推进事业单位改革是中央的一项重大决策，是增强事业单位活力、满足发展需要的重大举措。编办作为改革的牵头部门，要合理划分政事范围，推进政府机关将辅助性、技术性和服务性的事务交给事业单位，将事业单位承担的行政管理职能则交还给政府行政部门，有效解决政府职能“体外循环”和事业单位行政化趋向问题。要积极研究建立公益性事业单位正常退出机制，打破公益性事业单位“一定管终生” 的体制，改变现有的“国有国办”的单一模式，探索公益性事业单位主办多元化，实行公益性事业单位“国有国办、国有民办、国有社办”并存，形成竞争机制，推进正常代谢。

　　四是在政社分开中做除法，让社会真正成为管理社会的组织。政社分开，就是政府从社会和市场中介组织能够发挥作用的领域退出。编办在推进政府机构改革时，要转变政府部门对社会事务的管理职能，把社会性、群众性、公益性、服务性的具体事务，尽可能交由社会组织管理，积极培育不依附政府的社会力量和社会组织，增强其活力和自主能力，使其能承接地方政府转移的职能，为企业、市民、社会提供广泛的、专业化的社会服务。政府在把“社会事务”交给“社会组织” 的同时，积极引导培育社会组织科学发展。